En Argentina sigue pendiente la reforma de la ley de coparticipación federal de impuestos, lo que no implica que no se hayan instrumentado mecanismos que efectivamente fueran cambiando la distribución de recursos a lo largo de los últimos años.
En esta columna se intenta describir los principales cambios acontecidos en la distribución entre las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Caba), es decir, lo que se denomina “distribución secundaria”. Es un análisis de la participación, que es la cuestión esencial a la hora de discutir la distribución de recursos, lo que permite identificar las jurisdicciones ganadoras y perdedoras de los últimos 10 años.
Los principales cambios en la participación secundaria
Un cambio legal relevante se originó en la eliminación de la precoparticipación del 15% de la masa coparticipable con destino a la Administración Nacional de la Seguridad Social (Anses). En 2016, Córdoba y Santa Fe obtuvieron en la Corte Suprema de Justicia un dictamen favorable que estableció la restitución inmediata de la quita de precoparticipación, mientras que el resto de las jurisdicciones acordaron con el gobierno nacional la restitución de esos fondos en cuatro años, de manera escalonada. Esto, sumado al Consenso Fiscal de 2017, posibilitó que la participación primaria de las provincias y de Caba (porcentaje de la recaudación nacional coparticipable que termina en las provincias y en Caba) aumentara del 40,5% al 48,6% entre los años 2015 y 2024.
Dentro de este marco favorable para las provincias, resulta interesante analizar la dinámica de la distribución secundaria, es decir, la participación de cada una en la porción de la torta de la recaudación descripta en el párrafo anterior.
Se aprecia que, entre los dos años mencionados, la provincia de Buenos Aires y Caba aumentaron 3,8 puntos porcentuales su participación en la parte correspondiente a las provincias y a Caba. Dado que se trata de un juego de suma cero (si uno gana, otro pierde), ocurrió una disminución equivalente de la participación secundaria de las demás jurisdicciones.
Buenos Aires incrementó su porcentaje efectivo 19%, ya que subió desde el 18,7% en 2015 al 22,2% en 2024. Caba incrementó su porcentaje efectivo 14,5%, ya que aumentó del 1,9% al 2,2%. Como puede apreciarse, la suma es de 3,8 puntos porcentuales.
De las 22 jurisdicciones con descenso, es posible armar tres grupos. El primer grupo formado por las provincias de La Pampa, Catamarca, Santa Fe, La Rioja y Entre Ríos, que tuvieron descensos de entre 1% y 4% de su coeficiente secundario efectivo. El segundo grupo, formado por Formosa, Córdoba, Chaco, Río Negro, Jujuy, Mendoza, Tierra del Fuego, Tucumán, Santa Cruz, Santiago del Estero, Corrientes y San Luis, que tuvieron descensos de entre 4% y 6% de coeficiente secundario. Por último, el tercer grupo está formado por Chubut, Neuquén, Misiones y Salta, con descensos de entre 6% y 7% de sus coeficientes efectivos.
Resulta importante resaltar que esta pérdida de participación en la distribución secundaria no implicó una pérdida de cada provincia en el total de recaudación nacional, ya que, como se describió antes, hubo un aumento de la participación de las provincias y de Caba en detrimento del Gobierno nacional.
El impacto de transferencias no automáticas específicas
En los últimos años, entraron en escena otros envíos a las provincias que, si bien no forman parte de la coparticipación, son envíos que en la mayoría de los casos compensan aspectos de la coparticipación. Son Transferencias Financieras hechas por medio de la cuenta Obligaciones a Cargo del Tesoro.
En el periodo 2015-2022, estas transferencias llegaron a representar 23,5% del total de transferencias no automáticas enviadas a las provincias y a Caba. Las mismas comenzaron a crecer a partir de 2016, mostrando un fuerte aumento luego de 2019, cambiando la lógica del reparto de recursos.
Buenos Aires pasó de prácticamente no recibir fondos por este concepto a recibir $ 2.400 millones en 2015, $ 24.800 millones en 2016 y $ 40 mil millones en 2017. En 2018 fue la cuenta a través de la cual se enviaron los $ 21 mil millones establecidos por el Consenso y en 2019, cuando los $ 44 mil millones del Consenso ya se enviaron automáticamente como compensación a través de otra cuenta, otros $ 20.500 millones. A partir del 2021 se sumó el Fondo de Fortalecimiento Fiscal, creado con los fondos de la quita de coparticipación a Caba.
Otra jurisdicción que vio crecer el envío de fondos a través de esta cuenta fue Caba, que a partir del 2021 recibió los fondos para los gastos de las fuerzas de seguridad. Los envíos fueron de $ 29.300 millones en 2021, $ 48.300 millones en 2022, $ 65 mil millones en 2023 y $ 488.649 millones en 2024.
Se destaca el hecho de que en 2024 Buenos Aires no recibió ningún envío, mientras que Caba, a partir del mes de septiembre, recibió envíos significativos por el acuerdo con el Gobierno nacional para cumplir con el envío del 2,95% de la masa coparticipable.
Otro hecho destacable de 2024 es la eliminación de las transferencias a La Rioja. Esta provincia constituye un caso particular, ya que recibe desde 1988 recursos no automáticos bajo la forma de envíos de capital y corrientes que denomina específicamente como “extracoparticipables”, que en este caso puntual surgieron como fruto de un acuerdo logrado con el gobierno nacional, cuando la Ley 23.548 de coparticipación estableció un coeficiente de distribución que para la provincia resultaba un punto inferior a lo que venía recibiendo en los años previos. No obstante, más allá de la recuperación del porcentaje reclamado, la importancia relativa no se mantuvo en el tiempo.
Del análisis del índice de coeficientes secundarios efectivos, teniendo en cuenta las transferencias de la cuenta obligaciones de Tesoro, se concluye que 22 de las 24 jurisdicciones han disminuido su coeficiente secundario efectivo entre 2015 y 2024. Las jurisdicciones con incremento fueron Caba y la provincia de Buenos Aires, con un 73% y un 15%, respectivamente. Este comportamiento diferencial de Caba surge por lo explicado en la sección anterior y porque mediante las transferencias de la cuenta Obligaciones del Tesoro el gobierno nacional cumplió con la cautelar de la Corte Suprema, que elevó el coeficiente de distribución de Caba de 1,4% a 2,95%. En el caso de la provincia de Buenos Aires, su incremento se debe principalmente a las compensaciones producto del Consenso Fiscal implementado en 2017.
Dentro de las jurisdicciones que perdieron participación secundaria se destaca el descenso de La Rioja, que perdió un 18% entre 2015 y 2024. Si bien en la sección anterior la caída de participación entre 2015 y 2024 fue de solo el 4%, al incorporar las transferencias por obligaciones del Tesoro aumenta significativamente. Esto sucede porque a través de dicha cuenta La Rioja recibió envíos regularmente entre 2015 y 2023, y en 2024 fueron nulos.
Se viene una gran discusión
En esta columna se describió el comportamiento de la distribución secundaria efectiva durante los últimos 10 años, incorporando el impacto del ajuste fiscal de 2024. Se entiende que más allá de todo el marco legal y sus complejidades, a la hora de tener un debate sobre la distribución de los recursos, es clave partir de la base de lo que efectivamente se termina distribuyendo.
Seguramente, el Gobierno nacional planteará una propuesta de reforma, con implicancias tanto a nivel de distribución primaria como secundaria. En Argentina hay pocas jurisdicciones que aportan más recursos que los que terminan recibiendo de la Nación por todo concepto. Córdoba y Santa Fe son dos de ellas. La resolución de un nuevo orden es muy compleja. Habrá que ver si se llega a cumplir con la sanción de una nueva ley de coparticipación.
* Consultor y presidente del Instituto Argentino de Análisis Fiscal (Iaraf)
