Nuevamente se discute el tema impuestos y la necesidad de una reforma a nivel país. Es una discusión muy compleja, siendo ideal que el Gobierno nacional, los gobiernos provinciales y los gobiernos municipales definan un camino compartido. La discusión de los impuestos está directamente relacionada con la distribución de su recaudación, aspecto que todavía requiere una pendiente desde la reforma constitucional de 1994.
El propósito de esta columna es repasar la evolución de la presión tributaria efectiva del sector público nacional y provincial, de las 23 provincias más la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Caba), durante los últimos 28 años, poniendo énfasis en la dinámica de la estructura tributaria, según la clasificación entre tributos directos e indirectos, de modo tal de aproximar una referencia al grado implícito existente de regresividad. Se intenta identificar los cambios más relevantes y la situación base actual, ante una nueva posible reforma tributaria.
Cuánto subió la presión tributaria efectiva caída la convertibilidad
Al final de la década del ‘90, la recaudación tributaria total del Sector Público Nacional y Provincial representaba el 20% del PIB. Esta cifra se mantuvo relativamente estable hasta el año 2002. A partir del mínimo de la serie registrado este año (19,2% del PIB), se observa una trayectoria ascendente constante, que alcanzó su punto más alto en 2015, llegando al 33% del PIB. Esto equivale a un aumento de 14 puntos porcentuales (pp) del PIB en un lapso de 13 años. Posteriormente, la presión tributaria efectiva descendió tres puntos porcentuales del PIB, situándose en el 30% del PIB en 2018, y desde entonces ha mantenido valores muy cercanos a este nivel, descendiendo al 29% del PIB durante los años 2023 y 2024.
En efecto, se pasó de una presión tributaria efectiva promedio del 20,1% del PIB a una del 29,1% del PIB, es decir, hubo un incremento equivalente a 9 puntos del PIB. En términos relativos, la suba fue del 45%.
Un aspecto que resulta importante mencionar es que en los primeros años de esta serie temporal existían las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones (AFJP) y parte de la recaudación de los aportes personales de trabajadores tenían ese destino, por ende, la recaudación de la seguridad social era inferior en comparación con otros períodos sin AFJP.
La presión de cada gobierno
Resulta interesante evaluar cuánto aportó cada nivel de gobierno a la suba de la presión tributaria efectiva entre el promedio de 1997-2002 y el promedio de 2023-2024. Teniendo en cuenta la suba de 9 puntos del PIB consolidado de ambos niveles de gobierno, el nivel nacional de gobierno participó en el 79% del incremento, mientras que el nivel provincial de gobierno participó con el 21% restante.
Es importante destacar que el aumento de la recaudación nacional no implica que el Gobierno nacional se quede con esos recursos de manera exclusiva, ya que parte de la recaudación, a través de la coparticipación federal, termina en las arcas provinciales. Si se hace el análisis de la distribución de la recaudación nacional, se concluye que, de los 9 puntos del PIB de aumento, 5,3 puntos (59%) fueron a las arcas nacionales y 3,7 puntos (41%) a las arcas provinciales. Y hay que mencionar que la suba de aportes y contribuciones a la seguridad social fue equivalente a 2 puntos porcentuales del PIB (período con AFJP y período sin AFJP).
Impuestos directos e indirectos
Los tributos directos se definen como aquellos que gravan manifestaciones inmediatas de capacidad contributiva, como por ejemplo, el impuesto a las Ganancias o un impuesto Inmobiliario provincial. Este tipo de tributos no son de fácil traslado hacia los consumidores. Por otra parte, los tributos indirectos se caracterizan por gravar manifestaciones indirectas de la capacidad contributiva. Un ejemplo de esto son los impuestos asociados al consumo, como el IVA. Este tipo de tributos se trasladan con mayor facilidad al consumidor final.
A mayor presencia de tributos indirectos, mayor es la regresividad, ya que los sectores de menor poder adquisitivo, al consumir una mayor parte de sus ingresos, terminan pagando una mayor proporción de sus ingresos en impuestos.
Este aspecto de la incidencia de la tributación en las distintas capas sociales es un aspecto en permanente discusión en muchos países del mundo. Cada vez que se piensa en una reforma tributaria, surge esta discusión central, relacionada con la dirección que tome una nueva estructura tributaria.
Considerando los dos niveles de gobierno y el promedio 1997-2002, la presión tributaria efectiva de 20,1% del PIB, se dividía en 8,7% del PIB de presión directa y 11,4% de presión indirecta.
No obstante, se observa que en los años posteriores a 2002 comenzó un período en el cual crecieron los dos tipos de presión tributaria, hasta alcanzar la presión tributaria máxima de 33% del PIB en 2015. En este período el incremento de la presión tributaria directa fue mayor al de la indirecta, ya que la primera creció un 117% y la segunda un 43%. Luego, entre 2016 y 2024, la presión indirecta se mantuvo relativamente estable en alrededor del 17% del PIB, mientras que la presión directa se redujo paulatinamente hasta el 11,8% del PIB. En síntesis, luego del máximo de presión tributaria en 2015, la presión tributaria consolidada bajó 4 puntos porcentuales del PIB, disminución totalmente explicada por los impuestos directos.
Si se analizan las participaciones, en la primera parte del período bajo análisis la participación de la tributación directa estuvo en alrededor del 44%, mientras que la tributación indirecta participaba con el 56% restante. Luego, entre 2002 y 2015, la participación de la tributación directa fue creciendo. El punto máximo de participación de la presión tributaria efectiva directa se dio en el año 2015, con una del 49%. En los años posteriores la baja de la presión tributaria efectiva de 33% del PIB al 29% del PIB se dio principalmente por un descenso de la tributación directa. El descenso entre 2015 y 2024 fue de 4,4 puntos del PIB, con lo cual su participación bajó del 49% al 40,7%. La contracara es que la participación de la presión tributaria indirecta, después de 15 años, se encuentra en sus niveles máximos del 60%.
Se considera importante medir cuánto de la suba de la presión tributaria efectiva argentina registrada entre el período 1997-2002 y el período 2023-2034 se originó en tributos directos e indirectos. En efecto, puede apreciarse que de los 9 puntos porcentuales del PIB que aumentó la presión tributaria consolidada, 5,8 puntos porcentuales están explicados por la tributación indirecta y 3,2 puntos porcentuales, por la tributación directa. Es decir que el 64% de la suba de la presión tributaria estuvo originada en tributos indirectos, quedando el 36% restante en manos de los tributos directos.
Como complemento de lo anterior, es útil analizar los cambios de participación en la recaudación de cada uno de los impuestos. En concreto, cuáles fueron los impuestos que aumentaron su participación en la recaudación entre ambos períodos.
En el grupo de los indirectos, el impuesto que más aumentó la participación fue Ingresos Brutos, seguido por IVA, Cheque, Pais y derechos de exportación. En 2025 ya no existe el impuesto Pais, ya que no se renovó su vigencia, al vencer en diciembre de 2024. Por su parte, del grupo de impuestos directos, el que más aumentó su participación fue Aportes y Contribuciones a la Seguridad Social, seguido por Ganancias.
Los cambios que pueden venir
El Gobierno nacional quiere avanzar en una baja de la carga tributaria, a partir de una disminución del peso relativo del gasto público. Dada una suba real de recaudación similar a la del PIB, se pretende destinar solamente una parte a la suba real del gasto y con el excedente bajar impuestos.
La discusión es qué mezcla de impuestos se bajará. Hay cuestiones de eficiencia y equidad desde el punto de vista tributario, y cuestiones de distribución de recaudación entre niveles de gobierno. Los conflictos de objetivos son varios. Habrá que ver si los distintos actores logran un consenso necesario detrás de una reforma o se terminan dando acciones parciales que diluyan la posibilidad de una reforma tributaria socialmente sostenible.
(*) Presidente del Iaraf
