El anuncio de la semana pasada de reducir las transferencias discrecionales a las provincias va en la dirección correcta, ya que estas transferencias representan una intromisión de la Nación en funciones que les corresponden a las provincias y a los municipios y, como tales, generan desorden e ineficiencia.
Sin embargo, se trata de una medida de corto plazo cuyo efecto favorable sobre la solvencia fiscal se esfumará rápidamente si no es acompañada de una reconstrucción de la organización federal.
Transferencias a las provincias: cuáles son y cuánto representan
Cuando se habla de transferencias discrecionales, generalmente se hace referencia a los Aportes del Tesoro Nacional (ATN). Estos aportes provienen de la coparticipación, que reparte lo recaudado entre la Nación (40%), las provincias (59%) y el Ministerio del Interior, de donde surgen los fondos para constituir los ATN (1%).
Pero las transferencias de fondos nacionales no terminan ahí. La Nación también asiste a las provincias que aún mantienen sus cajas jubilatorias, pero no logran autofinanciar sus beneficios; subsidia las tarifas de gas, electricidad y transporte –cuando en realidad cada provincia debería administrar y financiar sus propias tarifas sociales–; y mantiene programas nacionales en educación básica, salud, asistencia social, vivienda y urbanismo, que son funciones que les corresponden únicamente a las provincias.
Si excluimos de la suma a los programas nacionales, por tratarse de gastos directos de la Nación en territorio provincial y no estrictamente transferencias de dinero hacia las provincias, se observa que en 2022:
- las provincias del norte obtuvieron el 74% de sus ingresos de la coparticipación y un 9% adicional de transferencias discrecionales de fondos nacionales;
- las del centro obtuvieron el 54% de sus ingresos de la coparticipación y un 6% adicional de transferencias discrecionales;
- las del sur obtuvieron el 45% de sus ingresos de la coparticipación y un 3% extra de transferencias discrecionales.
Claramente, la coparticipación y todas las demás transferencias discrecionales adicionales se inclinan a favor de las provincias del norte. Lo problemático está en que, lejos de promover el desarrollo de las regiones más rezagadas, la distribución de estos fondos atenta contra su desarrollo, ya que diluye responsabilidades entre los diferentes niveles de gobierno y no genera los incentivos correctos para que las provincias brinden bienes y servicios públicos de calidad.
El problema es evidente: en el sistema tributario argentino no hay correspondencia fiscal. La jurisdicción o el nivel de gobierno que gasta no es el mismo que el que recauda. Es por esta razón que, a pesar de que la ley actual de coparticipación está vigente hace más de 30 años, las provincias del norte siguen mostrando indicadores sociales muy por debajo del promedio nacional.
Reconstrucción de la organización federal
Para reducir el déficit de manera sostenible y promover el desarrollo de las provincias más rezagadas, no alcanza con disminuir o eliminar las transferencias discrecionales: se debe reconstruir la organización federal. Esto implica, necesariamente, reemplazar la coparticipación por un nuevo acuerdo federal de coordinación tributaria y funcional entre las provincias, y entre estas y el Estado nacional.
Actualmente, el Estado nacional gasta 2,5% del PIB en funciones provinciales y 3% en subsidios económicos. Eliminando estas intromisiones nacionales y reordenando las fuentes de financiamiento, es posible reducir el déficit fiscal sin desfinanciar a las provincias.
El reordenamiento implicaría que la Nación se financie con impuestos al comercio exterior, a la seguridad social y con el Impuesto a las Ganancias. Este último debería transformarse en un impuesto sobre los ingresos y absorber los aportes personales a la seguridad social.
Las provincias, por su parte, deberían financiarse con el IVA que recauden en su territorio –previa absorción del impuesto a los Ingresos Brutos y de las tasas municipales– y con Bienes Personales –que debería absorber los impuestos inmobiliario y automotor–. Para las provincias más rezagadas, se prevería, a su vez, un fondo de convergencia condicionado a la ejecución de planes de desarrollo.
Si no se avanza hacia un ordenamiento tributario y funcional de este tipo, transversal a los tres niveles de gobierno, medidas de corto plazo como la eliminación de transferencias discrecionales pueden reducir el déficit fiscal sólo esporádicamente, ya que no contemplan mejoras sustentables en la calidad de la gestión pública.
(*) Equipo Idesa
