Ahora que recrudece la disputa por los recursos entre el gobierno federal, por un lado, y las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Caba), por el otro, tiene sentido repasar cómo fue la distribución efectiva de la recaudación tributaria nacional entre 1993 y 2024, una historia signada por permanentes cambios de responsabilidades de gasto y de financiamiento tributario.
Argentina es un país organizado políticamente con una estructura federal. El sistema de coparticipación de impuestos está fundado en la ley 23.548 del año 1988, con sus leyes modificatorias y complementarias, permanentemente sujetas a debate, y que no se apoyan en bases objetivas para establecer el reparto de recursos. Estas, a su vez y por mandato constitucional de la reforma de 1994, deberían haber sido reemplazadas en 1996 por un nuevo arreglo institucional.
Una particularidad es el caso de Caba, considerada como integrante del conjunto, que obtiene su porcentaje de coparticipación de la participación legal del Tesoro Nacional, de manera que todo lo que ocurra legalmente con Caba afecta tanto a la distribución primaria efectiva como a la secundaria.
Provincias y Caba en la recaudación nacional total
La primera cuestión de fondo es la participación del consolidado de las provincias y la Caba en la recaudación nacional total entre 1993 y 2024. En los primeros años y en los últimos del período, la participación fue del 30%. Pero entre 2002 y 2016 bajó significativamente, con un punto mínimo, en 2010, de 24,9%.
Independientemente de los cambios de responsabilidades de gasto o de otras cuestiones, la participación de las provincias y Caba fue del 25% al 34%. Estos cambios permanentes se originaron en pujas distributivas que terminaron con cambios legales de impuestos coparticipables y no coparticipables.
Durante 2024, participaron del 32,3% de la recaudación tributaria nacional total, descendiendo casi dos puntos respecto al máximo de toda la serie en 2020. La desaparición del impuesto Pais en 2025 generó un nuevo cambio.
Provincias y Caba en la recaudación de Seguridad Social y comercio exterior
Inicialmente, la ley 23.548 fijaba que todos los recursos coparticipables se repartan en 42,34% para Nación, 56,66% para provincias y 1% para un Fondo de Aportes del Tesoro Nacional (ATN), para atender emergencias y desequilibrios de las provincias.
En la década de 1990, las provincias perdieron participación primaria por un gran número de leyes y decretos del gobierno nacional, pasando del 48,6% de la recaudación nacional coparticipable en 1993 a 40,7% en 2001.
Un cambio fue por las detracciones previas a la distribución primaria o sobre la masa coparticipable, con destino a un determinado sector, también denominado “precoparticipación”. Se estableció que la Nación quedaba autorizada a retener 15% más una suma fija de $ 43,5 millones mensuales de la masa coparticipable con esta finalidad:
1) El 15% para financiar el Sistema de Previsión y otros gastos operativos.
2) La suma fija para distribuir entre provincias con problemas financieros.
Mediante el decreto 702/99, se agrega otra modificación a Ley de Coparticipación, elevando el porcentaje asignado a Tierra del Fuego de 0,388% a 0,7%, modificando los coeficientes legales definitivos de la coparticipación.
Más adelante, durante la crisis de 2002, se sancionó el “Acuerdo Nación-provincias sobre Relación Financiera y Bases para un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos”, que constaba de tres objetivos:
a) Sancionar un Régimen de Coparticipación de Impuestos.
b) Hacer transparente la relación fiscal Nación-provincias.
c) Refinanciar y reprogramar deudas provinciales.
El decreto 705/03 modificó la participación de la Caba: 1,4% del monto total recaudado.
Además, en 2006, la ley 26.075 estableció la necesidad de aumento de la inversión en educación, ciencia y tecnología. Por el plazo de cinco años, fijó una asignación específica de recursos coparticipables, conformada por el incremento, respecto de 2005, de los recursos anuales coparticipables correspondientes a las provincias y a la Caba en la ley 23.548.
Así, desde 2003 hasta 2015, se estabilizó la participación de las provincias y la Caba sobre los impuestos nacionales en 40%, nivel que cambió en 2016.
Primero, la Nación restituyó gradualmente la precoparticipación a las provincias (a Santa Fe, San Luis y Córdoba se les dejó de hacer la detracción a finales de 2015) en 20% por año, llegando a la devolución completa de los 15 puntos en 2020.
Segundo, el decreto 195/16 aumentó el coeficiente a Caba desde 1,4% en 2003 a 3,75%, “en aras de asegurar el desenvolvimiento fiscal y patrimonial que permita continuar consolidando la organización y funcionamiento institucional”, según indicó la norma, que luego del Consenso Fiscal en 2018 se redujo a 3,5%.
Desde 2018, también fruto del consenso fiscal, la masa coparticipable bruta se vio acrecentada, al incorporar, por un lado, los fondos provenientes de la suspensión de detracciones específicas de Ganancias para la Anses y para los fondos (Conurbano y NBI); por el otro, fruto de que se estableció un sistema de compensación para evitar que las provincias (excepto Buenos Aires) vean modificada su situación respecto a 2017. Esto llevó a que en 2020 la participación del Consolidado Provincias más Caba en la recaudación tributaria nacional, neta de Seguridad Social y de comercio exterior, sea la más alta de los últimos 32 años, con 50,6%.
Luego, a fines del año 2020, la Caba tuvo un cambio en el coeficiente primario de distribución que implicó una baja desde el 3,5% al 1,4%. Primero, mediante el decreto 735/20 del Ejecutivo nacional, se le redujo en 1,18 puntos para la creación del Fondo de Fortalecimiento Fiscal de la Provincia de Buenos Aires. Luego, la Ley 27.606 achicó el coeficiente otros 0,92 puntos, y le asignó un monto fijo con actualización trimestral por inflación para solventar la fuerza de seguridad.
Entre 2020 y 2024, las transferencias automáticas a las 24 jurisdicciones bajaron su participación en la recaudación neta de seguridad social y comercio exterior de dos puntos. Si se excluye del análisis a la Caba, la caída del consolidado de 23 provincias pasa a ser de 0,8 puntos porcentuales. El 57% de esa reducción se explica por la menor participación de la Caba; el 43% restante se debe a los menores envíos por Compensación del Consenso Fiscal.
El contexto actual de la discusión
De esta forma, la participación primaria de las 24 jurisdicciones en 2024 del 48,6% resultó igual que al comienzo de 1993. Comparado con 2023, se achicó 0,4 puntos.
Esta caída se dio por el descenso del valor real de la Compensación por Consenso Fiscal, que explicó el 86% de la baja, y el 14 por el achique relativo de la recaudación de los tributos coparticipables.
Cuando finalice 2025, se podrá apreciar cómo quedará la participación luego de la desaparición del impuesto Pais, impuesto no coparticipable.
Como siempre, la discusión de fondo debiera pasara por la distribución de las responsabilidades de gasto entre la Nación y las provincias y su eficiente financiamiento. Lo lógico sería que genere nuevas reglas de juego, cumplibles y estables en el futuro, no el comportamiento errático de las últimas tres décadas.
El desafío es enorme, teniendo en cuenta que en 2024 se registró una significativa caída real de gasto público y que actualmente afloran demandas tanto de recomposición real de ingresos como de inversión pública en infraestructura.
(*) Consultor económico y presidente de Iaraf
