En Argentina existen cerca de 155 impuestos, tasas y otros gravámenes que aportan a la recaudación de los gobiernos nacional, provinciales y municipales. El presidente Javier Milei aseguró que enviarán al Congreso un proyecto de reforma tributaria para reducir 90% esa cantidad.
Se estima que 140 impuestos y tasas aportan sólo 10% de la recaudación del sector público. Si se eliminan o reducen sustancialmente, será un gran paso para simplificar el sistema tributario argentino. Pero no resolverá uno de los grandes problemas nacionales: la enorme presión fiscal sobre la economía formal.
Actualmente, la mayoría de los sectores productivos en el país reclaman al Gobierno bajar impuestos que inciden sobre los costos, porque en una economía estable y abierta se compite contra productos importados y en mercados externos, que tienen niveles de carga impositiva más bajos.
Un ejemplo es la leche, según un reciente informe de Coninagro, elaborado por el economista David Miazzo, que analiza los precios de 18 alimentos de Argentina y Brasil. El productor lácteo argentino recibe menos y el industrial tiene costos más bajos, pero el producto brasileño es más barato porque aplica en promedio 12% del Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), contra el 21% del IVA en Argentina.
El problema es que estos impuestos que inciden sobre la producción son los que sostienen las administraciones nacional, provincial y municipal.
Un reciente informe de Idesa muestra que cinco impuestos concentran el 87% de la presión tributaria total: IVA, Ganancias, el Impuesto al Cheque, los Derechos de Exportación y el impuesto provincial sobre los Ingresos Brutos.
Los impuestos al Cheque y los Derechos de Exportación representan el 12% de la presión tributaria total y financian sólo a la Nación. Ingresos Brutos aporta otro 21% de la presión fiscal y para algunas provincias representa el 75% de sus ingresos propios. Ni que hablar de lo que representan las tasas municipales sobre la actividad comercial e industrial, pilares fundamentales de los presupuestos de cada comuna. Bajar estos impuestos implica afectar el equilibrio fiscal o reducir aún más el gasto público.
Menos margen para más ajuste
El Instituto Argentino de Análisis Fiscal (Iaraf) advierte que en 2024, para equilibrar las cuentas públicas, la administración de Javier Milei hizo “el mayor ajuste fiscal de los últimos 31 años”.
Según cálculos del Iaraf, eliminar el impuesto Pais implica para este año una reducción de ingresos al sector público de 1,4 puntos del PIB, de lo cual 77% lo asume la Nación y 33% las provincias. Para llegar al equilibrio fiscal, bajó el gasto público de 40,7% del PIB en 2023 a entre 33,2% y 33,5% del PIB en 2024.
Los ingresos totales del Gobierno nacional cayeron 5,6% real interanual, pero el gasto primario descendió 27,5% real comparado con 2023. Al cierre de 2024, logró un superávit de $ 14.237 billones, esquema al que las provincias tuvieron que acomodarse participando del mismo ajuste.
“Cada vez es más estrecho el margen fiscal para bajas de impuestos que generen caída de recaudación. Se puede discutir y sancionar una reforma impositiva, pero debe tener incidencia fiscal en 2026″, asegura Nadin Argañaraz, consultor y presidente del Iaraf.
¿Entonces, por qué los equipos técnicos del Ministerio de Economía junto con el Arca (ex-Afip) preparan el envío al Congreso de una reforma tributaria para este año?
En parte porque si el año pasado se equilibraron las cuentas públicas con una economía en recesión (el Relevamiento de Expectativas de Mercado del Banco Central proyecta que el PIB en 2024 habría caído 3%, mientras que el Presidente habla de 2%), la expectativa de crecimiento económico en 2025 (se proyecta un ascenso del 4,5%) alienta la idea de un aumento en la recaudación por Ganancias, IVA, Derechos a la Exportación e impuesto al Cheque, lo que generaría margen para bajar algunos impuestos. Al menos es la promesa que suele repetir el Presidente.
Pero, además, por su grado de complejidad y porque en octubre se harán las elecciones legislativas, el tratamiento legislativo de este proyecto llevará más tiempo aún que la propia Ley Bases y el capítulo fiscal (leyes 27.742 y 27.743). Lo más probable es que la incidencia impositiva de esta reforma sea en 2026.
“Argentina tiene los impuestos más altos del mundo. Según la Unión Industrial Argentina (UIA), de los siete impuestos más importantes del país, seis son los más gravosos: Ganancias, IVA, Ingresos Brutos, Sellos, Débitos y Créditos, el impuesto patrimonial y las tasas municipales. De estos, salvo el IVA, que estamos en el cuarto puesto, en el resto estamos en el nivel más alto del mundo. Tomes el impuesto que tomes, hay margen para bajarlo y, por supuesto, para eliminarlo. No se puede estar con 155 tributos. Es complejo para administrar para las empresas y durísimo de soportar para los consumidores”, asegura Matías Olivero Vila, presidente de Lógica, una fundación que se dedica a generar conciencia sobre la presión fiscal.
Alternativas para un cambio
Más allá de estas cuestiones de coyuntura, hay un problema estructural: cómo bajar impuestos que distorsionan los precios y los costos argentinos, pero que a su vez son los pilares de los presupuestos de Nación, provincias y municipios.
El cambio implica armonizar los tres niveles. Cabe recordar que las provincias son “las dueñas” de los impuestos, que en su momento delegaron en la Nación.
Idesa, por caso, propone un Acuerdo de Coordinación Fiscal que ordene la distribución de las funciones de gobierno y de las potestades tributarias, en conjunto con un Fondo de Convergencia de Desarrollo, para garantizar que provincias con mayor actividad económica ayuden a aquellas que no recaudan lo mismo.
“El desafío no pasa sólo por simplificar, sino eliminar los impuestos al Cheque, las retenciones e Ingresos Brutos. Pero esto implica redistribuir los impuestos entre la Nación y las provincias, y cortar los fondos discrecionales. Y es una oportunidad inédita, porque el cambio lo propone un Presidente que no es ‘amigo’ de nadie y que ya se pronunció a favor de que las provincias vivan de lo que producen”, explica Jorge Colina, presidente de Idesa.
La cuestión es definir el punto de partida. Después de eliminar el impuesto Pais, el Gobierno comenzó este jueves pasado bajando las retenciones a las exportaciones agropecuarias. Según trascendidos, el siguiente impuesto podría ser a los Débitos y Créditos.
En la industria, todos ponen el foco en Ingresos Brutos, el impuesto provincial que se aplica en cada una de las etapas del proceso de fabricación de los productos.
El problema se complica en relación con las tasas municipales, donde hay mucha dispersión geográfica y numérica.
Por eso el Ieral, de la Fundación Mediterránea, propone un principio: mantener el equilibrio fiscal sustituyendo los malos impuestos por los buenos.
“Hay que buscar caminos alternativos o complementarios; que los buenos impuestos, como Ganancias, Patrimonio o IVA, puedan generar mayores ingresos y así sustituir a los malos impuestos, como Ingresos Brutos”, opina Osvaldo Giordano, presidente del Ieral.
En función de los datos de recaudación del sector público en 2014, advierte que los “malos” como Ingresos Brutos, Cheque, Pais (ya eliminado), retenciones, tasas municipales y Sellos, representan poco menos de un tercio de lo que recauda el sector público (29%); entre los “buenos” ubica a IVA, Ganancias, cargas sociales, Patrimoniales y Aduana, que participan con 65%; y pone a otros en una situación intermedia, como Impuestos Internos y a los Combustibles, que representan 6%.
Según su análisis, para eliminar los impuestos más distorsivos, la Nación debería aplicar este año un ajuste del gasto de casi 20% y las provincias otro superior al 30%, en ambos casos adicional a lo que aplicaron el año pasado.
“Un súper IVA que absorba a Ingresos Brutos y tasas municipales permitiría tener un sistema más fortalecido o mejor administrado, para salir de estos esquemas engorrosos que generan evasión. Un ejemplo es lo que se hizo en Córdoba con el monotributo, donde se unieron tres impuestos en uno; lo mismo está haciendo Brasil. Hay muchos impuestos que recaudan poco pero hacen mucho ruido. Pero hace falta una estrategia complementaria a la baja”, explica Giordano.
Retenciones: descomprimir reclamos del campo sin afectar la gestión
El jueves pasado, el ministro de Economía, Luis “Toto” Caputo, sorprendió a muchos anunciando la baja en promedio de 20% de las retenciones a las exportaciones de poroto de soja, aceite y harina de soja, trigo, cebada, sorgo, maíz y girasol, aplicadas desde este lunes 27 hasta el 30 de junio. Además, la eliminación definitiva para las economías regionales (azúcar, algodón, cuero bovino, tabaco, arroz y otros productos).
¿Hay o no margen para seguir bajando impuestos este año? La mayoría de los análisis económicos advierten que no.
Suena entonces riesgoso que el propio Caputo decida hacer estos anuncios en medio de las conversaciones con los técnicos del Fondo Monetario Internacional (FMI), donde la lupa está puesta en la sustentabilidad fiscal y financiera de la gestión Milei.
El anuncio tuvo un objetivo político: descomprimir los reclamos de las entidades agropecuarias, ya que 2025 incluiría problemas de pocas lluvias y bajos precios de las commodities agrícolas. En un año electoral, el Gobierno buscó reforzar su vínculo con un sector “amigo”.
A su vez, adelantó criterios de cómo el Gobierno concibe el proceso de reducción en los impuestos.
La medida se tomó gracias al superávit logrado en 2024 de poco más de $ 14 billones, el 0,3% del PIB. Al fundamentar por qué sólo es una reducción temporal para las principales commodities, Caputo advirtió que una eliminación permanente “implicaría tener un superávit equivalente a U$S 8 mil millones, que no tenemos”.
El criterio oficial será el que varias veces hizo explícito el presidente Javier Milei: bajar impuestos cuando el superávit se consolide.
“Dada la baja del impuesto inflacionario y el impuesto Pais, que va a tener impacto en 2025, y teniendo en cuenta que uno de los principales gastos del Gobierno nacional, que es el pago a los jubilados, este año va a tener un aumento real, a diferencia del año pasado que tuvo una baja real, el margen fiscal para bajar impuestos en forma permanente es muy escaso”, advierte Nadin Argañaraz.
Para el presidente del Iaraf, la baja en las retenciones fue financiada utilizando una parte del superávit de 2024. Si esto termina, se mantiene o se profundiza en la segunda mitad del año, dependerá del resultado fiscal.
En base a la información disponible, el Iaraf calcula que la medida tiene un costo fiscal del 0,13% del PBI. A su vez, equivale al 42% del resultado fiscal del año pasado.
“De esta manera, sin dejar de sostener su posición a favor de bajar los impuestos de una forma sostenida, el Gobierno da lugar a los reclamos del agro de manera temporal, usando parte de esos recursos para financiar el costo fiscal de bajar retenciones”, resalta.
En este sentido, el consultor cordobés previene que si el peso del gasto público en 2026 continúa bajando, se generaría un margen fiscal para seguir reduciendo la carga tributaria. “Habrá que ver cuál es la estrategia del Gobierno y el consenso que busca llevar adelante con las provincias sobre cuáles serán los impuestos para empezar a concretar la reducción”, reflexiona.
